جريدة الوطن - الاثنين01يونيو2009
العدد 1269
الحكومة
دعتهم للجوء إلى »الدائرة القانونية« وتمسكت بمخالفته للدستور
النواب يصرون على دستورية إلزام الوزراء بحضور الجلسات
الوطن-
خاص
شددت لجنة الشؤون التشريعية والقانونية بمجلس النواب على حق المجلس في إضافة حكم
تكميلي يصدره المجلس دون أن يمر بالإجراءات العادية للتشريع يقضي بإضافة نص
في اللائحة الداخلية يلزم حضور الوزراء للجلسات. وكانت الحكومة قد اعترضت على
طلب إضافة الحكم التكميلي معتبرة أنه تعد على مبدأ الفصل بين السلطات والذي نص
عليه الدستور. وأوصت لجنة الشؤون التشريعية والقانونية بالموافقة على طلب إضافة
الحكم ''وذلك باعتبار أن الدستور يشكل القانون الأساسي الذي ينظم قواعد الحكم
ويوزع السلطات ويبين اختصاصات كل منها، ويضع الضمانات الأساسية لحقوق الأفراد ويبين
مدى سلطان الدولة عليهم''. وأضافت في رأيها القانوني ''إلا أن جزءاً من القواعد
الدستورية تظل في نهاية المطاف متمتعة بصفة القواعد الكلية التي تعجز عن بيان كثير
من التفاصيل والجزئيات وتترك ذلك إلى القوانين حيث تتولى السلطة التشريعية ذلك عن طريق
التشريعات، وكذلك السلطة التنفيذية عن طريق التشريع الفرعي ''اللوائح والأنظمة''
وضع القواعد التفصيلية للكثير من الموضوعات التي نظمتها القواعد الدستورية الكلية،
ويكون ذلك في ظل احترام مبدأ سمو الدستور وعلوه وقاعدة التدريج في القواعد القانونية
بحيث لا يجوز للقاعدة الأدنى أن تخالف القاعدة التي تعلوها في التدريج''. وتابعت:
''وعلى رغم أن الدستور قد نظم بنصوصه كثير من الأمور المتعلقة بالسلطة التشريعية إلا
أنه ترك موضوعات تفصيلية أخرى للوائح الداخلية، لذلك كانت الحاجة إلى ضرورة وجود
القوانين أو اللوائح الداخلية التي تنظم بشكل تفصيلي مختلف الموضوعات المتعلقة
باختصاصات المجالس البرلمانية ونظام سير العمل فيها''، موضحة أن الدساتير تختلف
في طريقة تنظيم سير العمل في المجالس النيابية فمنها من أناط ذلك الاختصاص بالمجالس
النيابية، عن طريق لوائح تصدر عن هذه المجالس، ومنها من نظم ذلك بقانون، وقد
أخذ دستور مملكة البحرين بالطريقة الثانية كقاعدة عامة، ولكنه لم يحرم المجلس النيابي
بصورة مطلقة من وضع بعض الأحكام التي تنظم شؤونه، حيث جاءت المادة (94/أ)
من دستور مملكة البحرين بالقاعدة العامة، حيث نصت على أنه: ''ينظم القانون نظام
سير العمل في كل من مجلس الشورى ومجلس النواب ولجانهما وأصول المناقشة والتصويت والسؤال
والاستجواب وسائر الصلاحيات المنصوص عليها في الدستور وكذلك الجزاءات التي تترتب
على مخالفة العضو للنظام أو تخلفه عن جلسات المجلس أو اللجان بدون عذر مقبول''. وأضافت
''ثم جاءت الفقرة (ب) من المادة (94) من الدستور بالاستثناء ويتمثل هذا الاستثناء
بجواز قيام كل من المجلسين على حدة بإضافة ما يراه من أحكام تكميلية إلى القانون
المنظم له، ومع التسليم بقاعدة الفصل والتعاون بين السلطات المنصوص عليها في المادة
(32/أ) من الدستور، وضرورات احترام مبدأ التدريج في القواعد القانونية والتي
من نتائجها عدم جواز أن تخالف القاعدة الأدنى التي تعلوها في الدرجة''. الدستور
يجيز إضافة الحكم التكميلي وأكدت أن الدستور يجيز إضافة الحكم التكميلي ''إلا
أننا أمام نص دستوري صريح هو نص الفقرة (ب) من المادة (94) من الدستور التي
وردت في القانون الأسمى للدولة وهو الدستور، والذي لا يجوز لأيه سلطة من سلطات
الدولة خرق نصوصه وانتهاك أحكامه حيث أجازت هذه الفقرة بصورة لا لبس فيها على أنه
''لكل من المجلسين أن يضيف إلى القانون المنظم له ما يراه من أحكام تكميلية''،
مردفة: ''وبذلك يظهر بجلاء أن المشروع الدستوري قد تنبأ مسبقاً بأن القانون
الذي ينظم سير العمل في المجلس النيابي قد يعتريه النقص، وقد لا يأتي
بكل التفاصيل والجزئيات التي تدخل في عملة، وأراد أن يفسح المجال أمامه باستخدام
أداه الأحكام التكميلية لإكمال النقص، وذلك دون اللجوء إلى استخدام الأدوات التشريعية
العادية''. وأشارت إلى أن الحاجة إلى الحكم التكميلي تظهر في حالة وجود نص مكتوب
تصدى لموضوع معين بالتنظيم ووضع له أحكامه، ولكنه وضعها بصورة غير كاملة، مواصلة:
يأتي عندها دور الحكم التكميلي لسد الفراغ الذي تركة النص، إذن إن دور الأحكام
التكميلية يتمثل في ملئ الفراغ الذي تركة المشرع في أمر من الأمور التي
نظمها''، وحيث إن المادة (138) من اللائحة الداخلية لمجلس النواب لم تصرح
بصورة واضحة لا لبس فيها بإلزام الوزير المختص بالحضور عند إدراج السؤال الذي وجه
إليه على جدول أعمال مجلس النواب''. وبينت أن الحكم التكميلي ضروري لحسم اختلاف
الحكومة مع النواب ''لذلك فقد حصل اختلاف في تفسير النص المذكور والنصوص الأخرى
المنظمة لأحكام السؤال، حيث يرى النواب أن النصوص المنظمة لأحكام السؤال سواء في
الدستور أم في اللائحة الداخلية لمجلس النواب تفيد بأن الوزراء ملزمين بالحضور عند
إدراج السؤال الذي يوجه إليهم في جدول الأعمال. بينما جاءت قراءة الحكومة للنصوص
المذكورة تفيد أن الوزراء ليسوا ملزمين بالحضور عند إدراج السؤال الذي يوجه إليهم
في جدول الأعمال، مضيفة: ''لذلك جاء الحكم التكميلي ليضيف إلى المادة (138)
من اللائحة الداخلية الفقرة التي تنص على أنه ''ويلزم حضور الوزير المختص عند
إدراج السؤال على جدول الأعمال'' لإزالة أي لبس أو اجتهاد يفيد بعدم التزام الوزراء
بالحضور أمام المجلس عند إدراج السؤال على جدول الأعمال''. وشددت على أن الحكم التكميلي
لا يسلك مسار التشريع العادي'' والذي تراه اللجنة أن إضافة الحكم التكميلي
المذكور لا يكون باتباع الأساليب العادية في التشريع المنصوص عليها في المواد
(70) و(81 - 92) من الدستور، لأن الفقرة (ب) من المادة (94)
منحت كل مجلس من المجلسين ''الشورى - النواب'' على حدة أن يضع ما يراه
من أحكام تكميلية. حيث بدأت الفقرة المذكورة بعبارة ''لكل من المجلسين'' و(لكل)
كلمة تفيد التفريد أي كل مجلس منفرد عن المجلس الآخر، مردفة: ''''ثم جاءت عبارة
''ما يراه من أحكام'' أي أن لكل مجلس أن يضيف الأحكام التكميلية التي يراها
بمحض إرادته أنها ضرورة لإكمال ما يعتري القواعد المنظمة له من نقص''. وتابعت:
''وفي هذه الحالة وأمام صراحة ما ورد في هذه الفقرة (ب) من المادة (94)
من الدستور فإنه لا يمكن القول أن أي حكم تكميلي لابد أن يكون بالأدوات العادية
للتشريع، حيث إنه لو انصرف قصد المشرع الدستوري إلى أن الأحكام التكميلية لابد
أن تكون بقانون وأن تمر بالمراحل التي يمر بها تشريع القانون لما كان بحاجة إلى إيراد
نص الفقرة (ب) من المادة (94) من الدستور. كما أنه ليس من الصحيح القول إن
المادة (94/ب) من الدستور لا ترتب أية آثار قانونية، لأن المشرع الدستوري
كان يعي بدقة كل الآثار القانونية التي تترتب على النصوص التي يضعها لذلك
فإن قيام مجلس النواب بإضافة الحكم التكميلي المذكور إنما يتوافق مع أحكام المادة
(94/ب) من الدستور''. الحكومة تؤكد تعاون الوزراء بالحضور وكان وزير شؤون
مجلسي الشورى والنواب عبدالعزيز الفاضل قد دعا النواب للجوء إلى دائرة الشؤون القانونية
لحسم اختلاف الحكومة مع النواب بشأن الطلب الذي تقدم به عدد من النواب لإضافة حكم
تكميلي على اللائحة الداخلية لمجلس النواب يقضي بإلزام الوزراء حضور جلسات المجلس
خلال الاستماع على تعقيبات النواب بشأن الأسئلة التي سبق للوزراء أن أجابوا عليها.
وقال الفاضل - خلال لقاء سابق مع لجنة الشؤون التشريعية والقانونية بمجلس النواب:''أجاز
القانون أن نطلب رأياً قانونياً من دائرة الشؤون القانونية، فأقترح أن نقوم بهذا
الطلب، خصوصاً أن الأمر ليس عاجلاً بدرجة كبيرة، وأن الآن الوزراء يحضرون
للإجابة على الأسئلة''، مبيناً أن مجلس الشورى لم يسبق له إضافة أي حكم تكميلي
إلى لائحته الداخلية''، مشيراً إلى أن طلب الاستعانة برأي دائرة الشؤون القانونية
يرجع لكون المحكمة الدستورية في البحرين لا تنظر في تفسير النصوص الدستورية والقانون
يجيز الرجوع للدائرة في هذه الأمور. وكانت الحكومة قد أبدت اعتراضها على إدخال
إلزام الوزراء بحضور الجلسات بحكم تكميلي، إذ أكدت الحكومة من خلال وزير مجلسي الشورى
والنواب عبدالعزيز الفاضل أن الحكومة ملتزمة بما صدر من جلالة الملك من لائحة داخلية
للمجلس والتي لم تنص على إلزام الوزراء بالحضور للجلسات أثناء الاستماع إلى تعقيبات
النواب على أجوبة الوزراء. ورفض الفاضل إدخال إلزام الوزراء بحضور الجلسات في حكم
تكميلي، مبدياً اختلافه مع النواب بالقول: ''المجلس لديه مشروع تعديل اللائحة
الداخلية وله أن يدخل هذا التعديل في هذه التعديلات بدلاً من جعله بحكم تكميلي''،
لافتاً إلى أن الحكومة تلتزم بما أصدره جلالة الملك وليس أي أمر آخر'' ، مضيفاً:
''هناك سوء فهم لموضوع الأحكام التكميلية، والذي دعا الحكومة لإصدار اللائحة بمرسوم
هو تجربة المجلس السابق حيث بقي المجلس لمدة سبعة شهور و لم تصدر له لائحة''. التنفيذية
لا تعتبر جزءاً من مجلس النواب وسبق للحكومة أن أوضحت أن ''إضافة حكم تكميلي على
اللائحة الداخلية لمجلس النواب يلزم الوزراء بحضور الجلسات أثناء التعليق على إجابتهم
غير دستوري''، مضيفة خلال مذكرة قانونية على مقترح النواب: أن ''الحكومة لا
تعتبر جزءاً من مجلس النواب، وعليه فإن التسليم لمجلس النواب بإضافة أحكام تكميلية
إلى اللائحة الداخلية له بقرار داخلي منه لا يكون ملزماً للحكومة بخلاف أحكام
القانون التي تعد ملزمة لكافة سلطات الدولة''. وأوضحت أنه ''طبقاً لنص المادة
(32) من الدستور فإن نظام الحكم يقوم على أساس الفصل بين السلطات الثلاث التشريعية
والتنفيذية والقضائية ومن ثم فإن الحكومة لا تعتبر جزءاً من مجلس النواب مما يعني
عدم دستورية الطلب المقدم من بعض أعضاء مجلس النواب بإضافة الحكم التكميلي''، مشيرة
إلى أن ''من المبادئ المسلم بها في النظم الديمقراطية أن الدستور هو مصدر السلطات
جميعها حيث إنه يتضمن القواعد الأساسية التي يتم وفقاً لها تحديد نطاق سلطات
الدولة وشكل العلاقة التي ينبغي أن تقوم بين الأجهزة الرئيسية في هذه الدولة،
خصوصاً بين السلطات الثلاث: التشريعية والتنفيذية والقضائية. كما أنه من الأصول
المتفق عليها في هذا الصدد هو الأخذ بمبدأ الفصل بين السلطات، بمعنى أن تستقل كل
سلطة في مزاولة الوظيفة التي أسندها إليها الدستور، فلا يجوز أن تجاوزها إلى
وظيفة أخرى. وبناء على ذلك تقصر السلطة التشريعية على إصدار القوانين، ولا تباشر
عملاً تنفيذياً أو قضائياً، ما لم يوجد نص دستوري يتيح لها ذلك''بإلزام
الوزراء حضور جلسات المجلس خلال الاستماع على تعقيبات النواب بشأن الأسئلة التي سبق
للوزراء أن أجابوا عليها. وقال الفاضل - خلال لقاء سابق مع لجنة الشؤون التشريعية
والقانونية بمجلس النواب:''أجاز القانون أن نطلب رأياً قانونياً من دائرة الشؤون
القانونية، فأقترح أن نقوم بهذا الطلب، خصوصاً أن الأمر ليس عاجلاً بدرجة كبيرة،
وأن الآن الوزراء يحضرون للإجابة على الأسئلة''، مبيناً أن مجلس الشورى لم
يسبق له إضافة أي حكم تكميلي إلى لائحته الداخلية''، مشيراً إلى أن طلب
الاستعانة برأي دائرة الشؤون القانونية يرجع لكون المحكمة الدستورية في البحرين
لا تنظر في تفسير النصوص الدستورية والقانون يجيز الرجوع للدائرة في هذه الأمور.
وكانت الحكومة قد أبدت اعتراضها على إدخال إلزام الوزراء بحضور الجلسات بحكم تكميلي،
إذ أكدت الحكومة من خلال وزير مجلسي الشورى والنواب عبدالعزيز الفاضل أن الحكومة
ملتزمة بما صدر من جلالة الملك من لائحة داخلية للمجلس والتي لم تنص على إلزام الوزراء
بالحضور للجلسات أثناء الاستماع إلى تعقيبات النواب على أجوبة الوزراء. ورفض الفاضل
إدخال إلزام الوزراء بحضور الجلسات في حكم تكميلي، مبدياً اختلافه مع النواب
بالقول: ''المجلس لديه مشروع تعديل اللائحة الداخلية وله أن يدخل هذا التعديل في
هذه التعديلات بدلاً من جعله بحكم تكميلي''، لافتاً إلى أن الحكومة تلتزم
بما أصدره جلالة الملك وليس أي أمر آخر'' ، مضيفاً: ''هناك سوء فهم لموضوع
الأحكام التكميلية، والذي دعا الحكومة لإصدار اللائحة بمرسوم هو تجربة المجلس السابق
حيث بقي المجلس لمدة سبعة شهور و لم تصدر له لائحة''. التنفيذية لا تعتبر جزءاً
من مجلس النواب وسبق للحكومة أن أوضحت أن ''إضافة حكم تكميلي على اللائحة الداخلية
لمجلس النواب يلزم الوزراء بحضور الجلسات أثناء التعليق على إجابتهم غير دستوري''،
مضيفة خلال مذكرة قانونية على مقترح النواب: أن ''الحكومة لا تعتبر جزءاً من
مجلس النواب، وعليه فإن التسليم لمجلس النواب بإضافة أحكام تكميلية إلى اللائحة الداخلية
له بقرار داخلي منه لا يكون ملزماً للحكومة بخلاف أحكام القانون التي تعد ملزمة
لكافة سلطات الدولة''. وأوضحت أنه ''طبقاً لنص المادة (32) من الدستور فإن
نظام الحكم يقوم على أساس الفصل بين السلطات الثلاث التشريعية والتنفيذية والقضائية
ومن ثم فإن الحكومة لا تعتبر جزءاً من مجلس النواب مما يعني عدم دستورية الطلب
المقدم من بعض أعضاء مجلس النواب بإضافة الحكم التكميلي''، مشيرة إلى أن ''من
المبادئ المسلم بها في النظم الديمقراطية أن الدستور هو مصدر السلطات جميعها حيث
إنه يتضمن القواعد الأساسية التي يتم وفقاً لها تحديد نطاق سلطات الدولة وشكل
العلاقة التي ينبغي أن تقوم بين الأجهزة الرئيسية في هذه الدولة، خصوصاً بين
السلطات الثلاث: التشريعية والتنفيذية والقضائية. كما أنه من الأصول المتفق عليها
في هذا الصدد هو الأخذ بمبدأ الفصل بين السلطات، بمعنى أن تستقل كل سلطة في مزاولة
الوظيفة التي أسندها إليها الدستور، فلا يجوز أن تجاوزها إلى وظيفة أخرى. وبناء
على ذلك تقصر السلطة التشريعية على إصدار القوانين، ولا تباشر عملاً تنفيذياً
أو قضائياً، ما لم يوجد نص دستوري يتيح لها ذلك''
دستور
مملكة البحرين
مرسوم
بقانون رقم (54) لسنة 2002 بشأن اللائحة الداخلية لمجلس النواب
وزيـر
الداخلية فـي توضيـح هـام لرئيس مجلس النواب
المهندي:
الوزراء ملزمون قانونا بحضور جلسات النيابي
لا
يوجد سند قانوني يلزم الوزراء حضور جلسات النواب